"중복규제 과잉입법 소지 반드시 재조정 이뤄져야"

<특별기고> 리베이트 약제 급여 정지.제외 관련 논란과 해법

기사입력 2014-08-01 08:39     최종수정 2014-08-01 13:19 프린트하기 메일보내기 스크랩하기 목록보기   폰트크게 폰트작게

 리베이트투아웃제가 본격적으로 시행되면서 전 약업계가 몸살을 앓고 있다. 불법리베이트를 근절해야 한다는 대원칙에는 이론이 있을수 없지만 실제 영업현장에서는 현실과 괴리된 과도한 처벌과 일방적인 규제가 적지 않다고 호소하고 있다. 2011년 리베이트 쌍벌제 시행이후부터 최근 리베이트투아웃제에 이르기까지의 과정에서 야기된 논란과 문제점 해법에 대한 전문가의 의견을 들어본다 <편집자 주>

안관수  (한국제약협동조합고문, 웅진Pharm-i컨설팅대표)

1. 약무정책과 보험약제 정책

최근 리베이트 약제 급여 정지.제외 제도 시행에 즈음해 약무정책과 관련된 2011년 11월부터 시행되고 있는 소위 리베이트 쌍벌제도에 대한 문제가 논란의 핵심으로 부각되고 있다.

특히 판매대행업체(CSO)의 처벌문제, 도매상과 제약사 간의 ‘공동’의 범위, 종사자 독자행위에 대한 양벌규정 등에 대한 논란이 확산되고 있는 가운데, 이에 대한 합리적이고 법률적인 대응책이 마련돼야 함은 물론이고, 더 나아가 보험약제와 관련된 급여 정지.제외 정책에 대한 과잉입법 및 중복처벌 가능성에 대해서 정부와 협의를 통해 개선책을 마련하겠다는 의지가 필요한 시점이다.

그럼에도 불구하고  이러한 움직임은 보이지 않고 있는 업계의 현실을 안타깝게 생각하면서 급여 정지.제외 처분의 전제가 되는 리베이트처벌제도의 개선점과 이번 시행되고 있는 급여 정지.제외 제도의 과잉 및 중복성 문제점 등을 중심으로 분석과 해법을 제시해 보고자 한다

2. 판매대행업체(CSO)의 리베이트 제공주체 논란

가) 우선 리베이트 제공 주체에 대해서는 약사법 제47조2항 본문에서 ‘의약품 품목허가를 받은 자, 수입자 및 의약품도매상’으로만 한정돼 있고 최근 논란의 중심에 서있는 CSO 관련 규정은 없는 것으로 보아 현행 법령상 CSO는 리베이트 제공 주체가 아닌 것이 분명해 보이며 따라서 리베이트 관련 현행 법령상 처벌 대상이 아닌 것이다

나) 그러나 대부분 CSO는 도매상 허가를 받지 않고 의약품 마케팅서비스를 용역 받아 마케팅 업무를 대행하고 그 대가로 수수료를 받는 업체 또는 개인으로서 경우에 따라서는 판매촉진의 목적으로 허용되는 예외범위를 초과한 경제적 이익을 제공할 가능성이 있다고 보아야 함으로 입법 당시와는 달리 CSO 역할이 다양화된 현시점에서 리베이트 제공 주체로 규정하는 법령상 보완이 필요하다고 판단되는 것이다

다) 다만 CSO는 서비스 범위가 확대돼 제약사들과 전략적 파트너로 발전되고 있으며 특히 핵심역량(Core Competence)만 남기고 그 외는 외주화Outsourcing) 또는 전략적 제휴(Strategic Alliance)를 활용하는 추세에 따라 제약기업들은 영업.마케팅 부문의 전략적 파트너로 CSO와 제휴해 활용하는 현상은 증가할 것으로 보여져 그 순기능은 장려해야 할 것이며 아울러 향후 기능이 확대되는 점을 감안해 CSO에 대한 정의와 역할 등을 법적으로 보완하는 것이 바람직 할 것이다

라) 한편 업계 일각에서 거론하고 있는 약사법 제97조(양벌규정)에 명시된 ‘법인 또는 개인의 대리인, 사용인 그 밖의 종업원...’의 범주에 CSO를 포함시켜 제약사와 양벌규정으로 처벌해야 한다는 주장에 대해 마케팅서비스 용역업체로서의 CSO는 제약사 등과의 계약(Contract)당사자이지 제약사 등의 대리인 등 종업원이라 볼 수 없으며, 이 규정은 통상적으로 제약사 등에 지시.감독을 받는 임직원을 의미한다고 보는 것이 타당할 것이다

3. 의약품도매상과 제약사와의 ‘공동’의 의미

가) 국민건강보험법시행령 제18조의2제2항 및 제70조의2제2항 관련 ‘약제의 요양급여 적용 정지.제외 및 과징금 부과기준’ ‘별표 4-2 일반기준 가항’에서 의약품도매상은 품목허가를 받은 자 등과 공동으로 약사법 제47조2항(의약품 등 판매질서)을 위반한 경우에만 급여 중지.제외 처분을 받는 것으로 규정돼 있는데 여기에서 공동의 의미와 범위가 曖昧模糊(애매모호)하다는 지적과 함께 CSO에게도 관련 제약사와 공동으로 책임을 부담해야 한다는 논란도 일고 있는 것이다

나) 그런데 해당 법령에서의 공동이란 고의적인 담합은 물론이고 주로 품목도매상 등에 과도한 %(40〜50%의 예)지급하는 묵시적인 담합도 리베이트 제공을 방조한 경우로서 공동의 개념에 포함될 것으로 판단되지만 통상의 상거래 상 리베이트와 관련한 공동의 범위를 규정하는 것이 논란을 방지할 수 있을 것이다

그리고 CSO도 도매상과 같이 해당 제약사와 공동으로 처벌해야한다는 논란은 현행 법령상 CSO는 리베이트 제공 주체가 아니기 때문에 처벌의 대상이 되지 않는 다고 보아야 할 것이다

4. 종사자 개인의 일탈행위와 양벌규정

가) 종업원(영업담당자) 등의 독자적인 逸脫(일탈)행위로 인해 리베이트 문제가 발생한 경우에는 그 법인 또는 개인의 책임부담이 부당하다는 업계의 지적에 대해 약사법 제97조(양벌규정) 단서에 ‘법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위해 해당업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다’라고 해 면책규정을 두고 있지만 문제는 ‘상당한 주의와 감독’의 범위가 어디까지 인지에 대해서 논란이 일고 있는 가운데 ‘단순한 교육이나 지침 정도는 상당한 주의와 감독에 해당되지 않는 다’는 취지의 법원의 판례이고 또한 복지부의 입장인 것으로 알려져 있는 것이다

나) 이는 회사가 사회통념상 소속 종업원에 대한 통상적인 주의.감독 의무를 부담해야 함을 의미하는 것이므로 따라서 회사가 공정거래자율준수프로그램(CP)를 도입.운영으로 공정거래인증기관에서 ‘양호한 평가’를 받았을 경우, 종사자에게 성과급 및 출장비 과다지급 등의 규제시스템이 구축된 경우, 요양기관 처방동향 등 일일 거래실태 파악을 할 수 있는 시스템을 구축하여 철저하게 운영하고 있다면 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니했다고 볼 수 있을 것이다.

다) 그러나 대부분의 제약사들은 일선 영업관리자(팀장, 소장, 지점장 등)들이 10명 내외의 영업담당자들을 관리하고 있으며 이들 관리자들은 풍부한 현장경험과 감각을 바탕으로 영업자들의 공적인 사항은 물론이고 업무관련 사적인 문제까지도 파악해야 하는 의무와 감독을 해야 하는 입장인데 개인 독자적인 리베이트 제공이 이루질 수 있을 것인지, 또한 수지계산에 감각이 뛰어난 영업자들이 과연 회사를 위해서 독자적으로 순전히 개인 금품을 활용해 영업을 할 자가 있을지는 의문의 여지가 있는 것이며, 최근 어느 의사커뮤니티 설문조사에서 영업자들의 임의적 리베이트 제공 가능성에 대해 대부분 의사들이 부정적인 견해를 나타내고 있다는 점은 제약사들에게 의미하는 바가 클 것이다

5. 과잉입법과 중복처벌 가능성

가) 약사법 제76조1항제5호의2(허가취소와 업무정지처분)에 의거 리베이트 약제를 판매업무정지(1〜2차) 및 해당품목허가취소(3차)까지 할 수 있어 사실상 리베이트 약제의 퇴출효과가 있는 데도 불구하고 굳이 국민건강보험법 제41조의2(약제의 요양급여 제외 등) 및 동법시행령제18조의2제2항 등과 관련 ‘별표 4의2’에 따라 이미 행정처분한 약제를 또 리베이트 약제 급여 정지.제외 한다는 규정은 법령의 중복성 및 과잉입법적인 요소가 있는 것으로 볼 수 있는 것이다

나) 또한 약사법 제94조의2(벌칙)에 따라 집행유예를 포함한 벌금이상의 형을 선고받은 경우에도 급여 정지.제외 한다는 것은 리베이트 약제라면 이미 업무정지 및 허가취소 처분을 받았을 것인데도 건보법령에 의한 급여 정지.제외하는 행정처분 규정도 중복 및 과잉입법 가능성이 농후한 것으로 판단되어지고 있는 것이다

다) 이어 약사법상 업무정지 및 허가취소 처분을 받지 않고 법원선고까지 오는 경우는 없을 것으로 보이며, 법원선고를 받은 후 급여 정지.제외 처분이 된다면 약사법상 허가취소와 업무정지 규정의 의미는 사실상 의미가 없는 것으로 보이며 따라서 중복규제 및 과잉입법의 가능성이 있다고 볼 때 법률체계상 약사법과 국민건강보험법의 합리적인 조정이 이루어 져야 할 것으로 보인다

6. 보험급여 약제와 리베이트 연관성

가) 보험급여 약제는 유효성, 안전성 그리고 보험약의 적정성 등을 판단해 보험약제로서의 지위를 받았다고 할 수 있기 때문에 리베이트와 관련 짖기에는 합리성이 결여된다고 할 수 있으며  또 약사법상 리베이트 약제의 업무정지 및 허기취소 처분을 할 수 있는 데도 새로 국민건강보험법령을 개정해가면서까지 리베이트 약제라고 하여 또 다시 보험급여 정지.제외하는 것은 대중영합적인 과잉입법으로 볼 소지가 충분한 것으로 판단되는 것이다

나) 비정상의 정상화라는 차원에서 리베이트 등 비리척결에는 엄중한 법과 제도가 뒷받침돼야 하지만 모든 법령과 규제는 최소한의 범위에서 해야 한다는 최소성의 원칙과 과잉금지의 원칙이 존중돼야 한다고 보며, 따라서 이번 국민건강보험법령 개정이 제약업종을 하나의 산업으로서 제약산업 육성의 차원보다는 추상적인 국민건강권을 내세워 규제의 대상으로 무게중심을 잡고 있는 것이 아닌가하는 우려의 목소리를 정부가 업계와의 소통이라는 차원에서도 傾聽(경청)해 주어야 할 것이다

             


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